近日，关于“我国保障房一半以上恐为福利分房”的说法流布甚广。尽管住建部时间以事实数据回应质疑，但民众对于保障房建设和分配管理中存在的问题和风险仍有担忧。
近年来，我国大规模建设城镇保障性住房。国家“十二五”规划纲要提出五年内城镇保障性安居工程建设3600万套住房的约束性指标。到2015年，我国城镇住房保障覆盖面将达到20％以上。
中国经济时报记者日前拿到由中国发展研究基金会发布的“中国保障性住房政策研究”主报告，以及2011—2012年度由其资助的16篇招标专题报告。课题组在辽宁、四川、广西等多地实地调研的基础上所完成的这一系列报告，从不同角度回答了上述问题。
此外，记者详细阅读之后，在报告中并未发现“保障房半数以上实为福利分房”的观点和结论。
为谁建——着力解决农民工和新就业人员的住房困难问题
“总体上判断，城镇当地户籍人口的居住问题已经基本得到解决，当地户籍人口住房保障的任务基本完成。因此，各地保障范围以户籍为限的藩篱应该而且可以打破，保障重点应该转变。”题为《我国城镇化进程中的住房保障问题研究》的主报告认为，当前，我国保障性住房建设应该着力解决农民工和新就业人员的住房困难问题。
农民工一般处于收入的中低端，一直被排除在住房保障范围之外，他们的居住条件是最差的。近年来许多新就业特别是跨市的流动人员，收入稍高可能达到中等水平，但面对不断飞涨的房价和租金，只能成为“蚁族”，也没有基本居住条件。
报告表示，对农民工和其他流动人员开始住房保障，意味着基本居住权不再是某种身份所有的特权，而是面向所有居民的普遍权利。这是“以人为本”的城镇化道路的基本要求，也为城镇化进一步发展提供了坚实有力的支撑和持久的力量源泉。
但“按照循序渐进的原则，在逐步打破户籍的限制过程中及以后，保障性住房仍然需要设立必要的门槛”。报告认为，各地要综合考虑工作时间、参加社会保险、居住条件、收入水平等方面的情况，确定优先保障顺序。同时根据政府保障能力和城镇住房状况，确定保障覆盖面和水平。既要尽力而为，又要量力而行，防止保障不足或过度。
如何建——遵循“以房养房、两房平衡”的思路
2011年，我国开工建设1043万套保障性住房，基本完成400多万套，政策的实施取得了巨大进展，这得益于中央和地方各级政府在规划统筹、土地供应、资金筹措等方面的巨大努力和创新探索。
“优质土地是保障房建设的坚实基石”，主报告认为，优质、低价的土地，应当会吸引企业和社会力量积极投入保障性住房建设，这就为“政府主导、市场运作”的体制确立了基础和条件。
鉴于保障性住房建设在我国城镇化进程中的战略意义，主报告提出要明确保障性住房建设的公共利益性质，采取两方面措施：一是在城镇规划中，保障性住房优先布局，取得具有交通、环境等方面优势的地块，优先配套学校、医院、商场等公共配套设施；二是政府土地优先投入，无偿划拨或低价供应，降低住房保障建设的成本。
实际上，在中国现行的制度安排下，保障性住房的建设和地方政府的土地出让金规模是直接挂钩的；同时，在一定程度上，保障性住房建设和土地出让金之间，存在着此消彼长的关系，保障性住房建设的高涨，将挤压商品市场的供地指标，从而打击房地产市场，造成地方政府土地出让金规模的缩减。
题为《中国保障房体系的目标模式和融资问题》报告认为，一个国家在一定时期内，其保障性住房的建设规模，归根到底取决于商品房市场能够为保障房建设提供的税收数量，而后者又取决于商品房市场的繁荣。因此，保障性住房的建设，应该遵循“以房养房、两房平衡”的思路：以活跃的商品房市场，来提供充裕的财政资金，从而推动保障房的建设进度；保障性住房建设最优规模的确定，应该建立在商品房市场和保障房市场平衡发展的基础上。
该报告认为，保障房建设并不只是“十二五”期间的任务，而应该作为中国各级政府的一项长期任务，至少坚持三个五年计划。
2012年7月20日公布的国务院关于“十二五”期间保障房的建设目标，实际上已将公租房和廉租房每年的建设规模定为250万套到300万套。对此，该报告表示，这个调整是十分理性和合理的，在相当程度上保障了中国的保障房建设走上可持续的道路。
一直以来，资金都是困扰保障房建设的一大难题。
对此，《保障性住房建设中的资金问题研究》报告提出，当前我国保障房建设融资存在六大问题：即财政资金占比偏少，融资杠杆作用发挥不够充分；商业银行贷款与保障性住房建设融资需求难以匹配；住房公积金支持保障房建设存在理论质疑；吸引企业参与保障房建设尚存一定障碍；长期资金尚未成为保障性住房资金来源的主要渠道；直接融资处于探索萌芽状态。
针对这些问题，该报告提出七点完善保障房建设资金筹集和运用制度的政策建议。一是加快立法，为保障房建设资金筹集和管理提供法律依据；二是建立稳定的政府资金投入机制；三是大力发展政策性住房金融，创新商业银行保障房信贷业务；四是政府可综合运用财政拨款、财政性贷款、财政补贴和税收优惠等多种政策工具来发动社会力量参与保障房建设；五是引入社保基金、保险资金等长期资金投资保障性住房建设；六是规范和发展保障性住房债券融资；七是探索利用保障性住房基金进行融资。
怎么分——调整进退标准，合理设定分配原则
房源分配是住房保障工作的核心环节，事关政府公信力和社会和谐稳定。
《大城市保障性住房需求管理研究》报告认为，大城市保障性住房的准入退出标准是保障性住房分配的关键环节。
目前的廉租房进入标准调整缓慢，退出很难；经济适用房和限价商品房的进入标准制定不是很科学，退出很难；公租房的租金定价和补贴标准也存在一定争议。
对此，该报告建议，建立住房保障标准的动态调整机制，由大城市住房保障主管部门会同统计、财政、民政、社会保障等相关部门，每年根据本市居民收入水平、家庭财产状况、住房状况以及财政承受能力、住房市场发展状况等因素划定，报市政府批准后公布执行。
报告还建议，加强保障性住房准入退出管理和政府优先回购管理，以及合理确定轮候顺序和分配的原则。
此外，为了防止大城市的保障性住房资源被滥用，该报告认为，有必要在申请、审核、审批、后期监管、工程建设、规划设计等方面加强监管。
报告建议，仿效上海协调大城市相关部门建立社会保障 （包含住房保障）信息共享平台，加强管理信息系统建设；动态审核实现常规化；调整和完善轮候制度；完善信用体系；采用具有独立法人资格的第三方机构维持保障性住房的日常运作，并委托独立审核的第三方代行定期考核住户家庭收入变动情况以及检查转租、转售、闲置等违规使用性住房的行为等。
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