近日，关于“我国保障房一半以上恐为福利分房”的说法流布甚广。尽管住建部时间以事实数据回应质疑，但民众对于保障房建设和分配管理中存在的问题和风险仍有担忧。
近年来，我国大规模建设城镇保障性住房。国家“十二五”规划纲要提出五年内城镇保障性安居工程建设3600万套住房的约束性指标。到2015年，我国城镇住房保障覆盖面将达到20％以上。
中国经济时报记者日前拿到由中国发展研究基金会发布的“中国保障性住房政策研究”主报告，以及2011—2012年度由其资助的16篇招标专题报告。课题组在辽宁、四川、广西等多地实地调研的基础上所完成的这一系列报告，从不同角度回答了上述问题。
此外，记者详细阅读之后，在报告中并未发现“保障房半数以上实为福利分房”的观点和结论。
为谁建——着力解决农民工和新就业人员的住房困难问题
“总体上判断，城镇当地户籍人口的居住问题已经基本得到解决，当地户籍人口住房保障的任务基本完成。因此，各地保障范围以户籍为限的藩篱应该而且可以打破，保障重点应该转变。”题为《我国城镇化进程中的住房保障问题研究》的主报告认为，当前，我国保障性住房建设应该着力解决农民工和新就业人员的住房困难问题。
农民工一般处于收入的中低端，一直被排除在住房保障范围之外，他们的居住条件是最差的。近年来许多新就业特别是跨市的流动人员，收入稍高可能达到中等水平，但面对不断飞涨的房价和租金，只能成为“蚁族”，也没有基本居住条件。
报告表示，对农民工和其他流动人员开始住房保障，意味着基本居住权不再是某种身份所有的特权，而是面向所有居民的普遍权利。这是“以人为本”的城镇化道路的基本要求，也为城镇化进一步发展提供了坚实有力的支撑和持久的力量源泉。
但“按照循序渐进的原则，在逐步打破户籍的限制过程中及以后，保障性住房仍然需要设立必要的门槛”。报告认为，各地要综合考虑工作时间、参加社会保险、居住条件、收入水平等方面的情况，确定优先保障顺序。同时根据政府保障能力和城镇住房状况，确定保障覆盖面和水平。既要尽力而为，又要量力而行，防止保障不足或过度。
如何建——遵循“以房养房、两房平衡”的思路
2011年，我国开工建设1043万套保障性住房，基本完成400多万套，政策的实施取得了巨大进展，这得益于中央和地方各级政府在规划统筹、土地供应、资金筹措等方面的巨大努力和创新探索。
“优质土地是保障房建设的坚实基石”，主报告认为，优质、低价的土地，应当会吸引企业和社会力量积极投入保障性住房建设，这就为“政府主导、市场运作”的体制确立了基础和条件。
鉴于保障性住房建设在我国城镇化进程中的战略意义，主报告提出要明确保障性住房建设的公共利益性质，采取两方面措施：一是在城镇规划中，保障性住房优先布局，取得具有交通、环境等方面优势的地块，优先配套学校、医院、商场等公共配套设施；二是政府土地优先投入，无偿划拨或低价供应，降低住房保障建设的成本。
实际上，在中国现行的制度安排下，保障性住房的建设和地方政府的土地出让金规模是直接挂钩的；同时，在一定程度上，保障性住房建设和土地出让金之间，存在着此消彼长的关系，保障性住房建设的高涨，将挤压商品市场的供地指标，从而打击房地产市场，造成地方政府土地出让金规模的缩减。
题为《中国保障房体系的目标模式和融资问题》报告认为，一个国家在一定时期内，其保障性住房的建设规模，归根到底取决于商品房市场能够为保障房建设提供的税收数量，而后者又取决于商品房市场的繁荣。因此，保障性住房的建设，应该遵循“以房养房、两房平衡”的思路：以活跃的商品房市场，来提供充裕的财政资金，从而推动保障房的建设进度；保障性住房建设最优规模的确定，应该建立在商品房市场和保障房市场平衡发展的基础上。
该报告认为，保障房建设并不只是“十二五”期间的任务，而应该作为中国各级政府的一项长期任务，至少坚持三个五年计划。
2012年7月20日公布的国务院关于“十二五”期间保障房的建设目标，实际上已将公租房和廉租房每年的建设规模定为250万套到300万套。对此，该报告表示，这个调整是十分理性和合理的，在相当程度上保障了中国的保障房建设走上可持续的道路。
一直以来，资金都是困扰保障房建设的一大难题。
对此，《保障性住房建设中的资金问题研究》报告提出，当前我国保障房建设融资存在六大问题：即财政资金占比偏少，融资杠杆作用发挥不够充分；商业银行贷款与保障性住房建设融资需求难以匹配；住房公积金支持保障房建设存在理论质疑；吸引企业参与保障房建设尚存一定障碍；长期资金尚未成为保障性住房资金来源的主要渠道；直接融资处于探索萌芽状态。
针对这些问题，该报告提出七点完善保障房建设资金筹集和运用制度的政策建议。一是加快立法，为保障房建设资金筹集和管理提供法律依据；二是建立稳定的政府资金投入机制；三是大力发展政策性住房金融，创新商业银行保障房信贷业务；四是政府可综合运用财政拨款、财政性贷款、财政补贴和税收优惠等多种政策工具来发动社会力量参与保障房建设；五是引入社保基金、保险资金等长期资金投资保障性住房建设；六是规范和发展保障性住房债券融资；七是探索利用保障性住房基金进行融资。
怎么分——调整进退标准，合理设定分配原则
房源分配是住房保障工作的核心环节，事关政府公信力和社会和谐稳定。
《大城市保障性住房需求管理研究》报告认为，大城市保障性住房的准入退出标准是保障性住房分配的关键环节。
目前的廉租房进入标准调整缓慢，退出很难；经济适用房和限价商品房的进入标准制定不是很科学，退出很难；公租房的租金定价和补贴标准也存在一定争议。
对此，该报告建议，建立住房保障标准的动态调整机制，由大城市住房保障主管部门会同统计、财政、民政、社会保障等相关部门，每年根据本市居民收入水平、家庭财产状况、住房状况以及财政承受能力、住房市场发展状况等因素划定，报市政府批准后公布执行。
报告还建议，加强保障性住房准入退出管理和政府优先回购管理，以及合理确定轮候顺序和分配的原则。
此外，为了防止大城市的保障性住房资源被滥用，该报告认为，有必要在申请、审核、审批、后期监管、工程建设、规划设计等方面加强监管。
报告建议，仿效上海协调大城市相关部门建立社会保障 （包含住房保障）信息共享平台，加强管理信息系统建设；动态审核实现常规化；调整和完善轮候制度；完善信用体系；采用具有独立法人资格的第三方机构维持保障性住房的日常运作，并委托独立审核的第三方代行定期考核住户家庭收入变动情况以及检查转租、转售、闲置等违规使用性住房的行为等。
相关新闻：
延伸阅读 北大教授：保障房一半是福利分房属于误读 北京晚报
日前，在“中国保障性住房政策国际研讨会”上，一句“保障房半数以上实为福利分房”，让北京大学经济学院教授平新乔和中国发展研究基金会站上了舆论的风口浪尖。
虽然相关机构迅速辟谣，称是不实报道，但“半数保障房实为福利房”这个说法，还是迅速传播，甚至引来公众的赞同。
一句误传的话缘何引发公众关注，其背后又反映出保障房体系的何种问题？带着公众的疑问与赞同，本报专访了当事人平新乔。
“目前制定的保障房建设目标能完成一半就不错了”
新闻观点：“保障房一半是福利分房”的说法，是如何传播出来的呢？
平新乔：在这次保障房的调研当中，我负责的主要是保障房规模如何、是否合理这一部分的研究。从2011年5月开始，到现在有一年多的时间。这其中本身就没有保障房分给了谁的部分，因此“保障房一半是福利分房”这个结论肯定不会出现在我们的研究成果里。
在我们的调研结论中，首先的一个观点，就是认为目前制定的保障房建设目标过高。例如2011年，定的目标是1000万套，这个目前看来就是有点太高了。今年的目标降到700万套，降低了30%，但还是有些高。
我在论坛上表达了一个观点，认为目前制定的保障房建设目标能完成一半就不错了。剩下的一半，可能需要国企、央企等企业提供一部分资金，以集资建房的形式去替代，这部分房子有一定的福利分房性质。可能就是这个表态，被媒体误读成“保障房一半是福利分房”。但是，这两个观点是有本质上区别的。
新闻观点：为何说目前保障房的建设目标太高了？
平新乔：保障房的建设是非常有必要的，在发展的一开始，推进得猛一点也应该。但是我们的眼光应该放长远，这不是一个五年计划就能解决的问题。保障房建设从根本来说，还是需要政府出钱，取决于地方政府的财力，尤其是土地财政的规模，走“以房养房，以地养地”的道路，即以发展商品房市场获得的税收和土地出让金来建设保障房。
如果保障房占整个供房比例太高，土地出让金就会下降，政府收入就会减少，建设保障房的资金链就会断裂，房地产开发商的积极性也会下降。因此从长远看，保障房建设的目标不妨定低一点。
新闻观点：从目前来看，建设资金的缺口大不大？
平新乔：举例来说，我们去唐山开滦煤矿棚户区调研，从唐山大地震以来，这里就有大量的棚户区、地震房，很旧很破，矿工、林区职工在这住了几十年，一直没有得到改善。
开滦煤矿如果想让现在居住在低洼地区的这些居民都搬入保障房，每个家庭配以50平方米左右的两室一厅，就需要33亿元左右的资金，而我们的政府只能解决3亿元，就是不到十分之一。
那么剩下的十分之九怎么办？除了政府免费供地以外，目前想的办法，就是由开滦煤矿这个企业来背，职工再出一部分钱，每平方米补几百块钱的差价，最后等于职工出几万元得到几十平方米的房子。据我们了解，类似这种情况的安置房项目，占到整个保障房建设的一半左右。
而企业在其中就背负了巨大的经济压力，从某种角度看，这种模式也确实有“福利分房”的性质。只不过这个是在还历史积累的“福利欠账”，而不是传统概念中论资排辈、领导先得的福利分房。
“大家内心还是愿意相信，保障房没有保障真正需要的人”
新闻观点：这种安置房与公众心中的保障房，是不是有一定差别？而且允许国企、央企进入集资建房，就又增加了个别央企借机为员工谋福利的可能。
平新乔：政府对于保障房这个说法，本身就没有明确的定义。一般来说，保障房分为廉租房、公租房、限价房和经适房。以北京为例，实际上拆迁安置房占了保障房一半还要多，主要是经适房和限价房。但安置房“保障”的感觉并不大，实际上是以一套换一套，“福利”的感觉更大，严格意义上不能算保障房，这是事实。
效益好的企业，利用这个规定为员工建房，这个可能性也是存在的，至于这个问题严重性如何，现在还没有研究。
这也是为什么一句媒体误传的话可以得到大家共鸣的原因。大家内心还是愿意相信，保障房没有保障真正需要的人。大家都是有感觉，没证据。
新闻观点：公众更关心的保障房，实际上需要解决的是城市里的“人人有其居”问题。
平新乔：我们要看清这个问题，保障房的主要目标，不单单是解决有户籍的、少数低收入人群的居住问题。如果是这样，倒是可能在五年内解决。但只考虑有户籍人口的保障房需求，是一种静态的方法论，是不符合我国国情的。目前每年涌入城市的人数以百万计，解决他们的居住问题，才是保障房的主要目标。
涌入城市的人群，单单是每年毕业的大学毕业生，就会给保障房体系带来巨大的压力。目前我国大学毕业生一年接近800万，我们都给算成两人一个家庭，也要400万个家庭，就需要400万套房。这其中可能只有八分之一到十分之一具有购买商品房的实力，其他人都需要保障房。
北京有数以百万计的“蚁族”，他们不是农民工，而是大学毕业生，有工作但没户口，十几个人挤在一套房里，就是因为房价太高。我们人道一点，总要一人一间房吧，这就是多少需求？保障房应该覆盖这个群体。
“不想要租赁的保
障房，你可以退出”
新闻观点：从目前来看，保障房建设的进度远跟不上需求的增加。
平新乔：因此我们的观点是，如果想要保障房能够长期发展，还是要以租为主。
目前廉租房针对有户籍的低收入人群，公租房倒是对非本地户籍人口开放，但是租金与市面上的价格差距不大。这就造成了“空档”，需要保障的人进不来。
所以要降低保障房准入的标准，同时降低公租房的租金，只要是在北京有工作，有常住证明的，都应该具备租保障房的资格。相对而言，租赁的保障房没有产权，也减少了权力腐败的可能性。
新闻观点：仅从北京一地来看，还是想要限价房、经适房的人占大多数。
平新乔：不想要租赁的保障房，你可以退出。你凭什么用低于市价两三万的价格买房子呢？
新闻观点：如此看来，保障房目标如何制定比较现实？
平新乔：保障房建设并不只是“十二五”的任务，而应该作为中国各级政府的一项长期任务。至少坚持三个五年计划。
按目前的能力，除去棚户区改造，一年能新开工250万到300万套公租房和廉租房，坚持个10年，其效果会比5年建3600万套保障房的目标好。
实际上，国外的保障房都是建了几十年，我们也不要图快。一个城市每年就算只做几万套，几十年下来就有上百万套，这是踏踏实实的成绩。
“限购等政策，从长远看是与保障房建设相悖的”
新闻观点：实际上，已建成的保障房，也暴露出各种问题。例如北京保障房里，已经有多起质量问题，甚至出现拆除重建的案例。
平新乔：这个问题我虽然没有研究，但是从常理看，出现这样的现象并不奇怪。现在的保障房实际上是由开发商来盖，一片土地给了你，你要建一定量的保障房。作为企业，那肯定要把好的建材用料、好的施工队伍分配给商品房的建设，因为这个是它今后要卖、要挣钱的。质量上出现偏向很正常，如果政府的监管不严格，就很容易出现问题。
而且开发商会有一个倾向，那就是愿意建限价房而不是廉租房、公租房，因为限价房终究是要卖的，如果政府回购出现问题，开发商还可以回本。而廉租房、公租房的户型设计与商品房存在较大差距，如果政府回购出现问题，这些房子就会成为“坏资产”。
新闻观点：但“配建”已经成为保障房建设的基本形式。
平新乔：所谓“配建”，就是在政府对于房地产开发商进行商品房的土地拍卖过程中，将“建设保障房”的任务作为一个拍卖条件放入拍卖过程，由拍得土地的开发商承担保障房的建设任务。“配建”会大大缓解地方政府在建设保障房过程中的资金紧张程度，但是又引发新的管理问题，尤其是道德风险问题。比如开发商对配建的保障房项目消极怠工，政府也可能会拖欠回购款项。
例如昌平区东小口镇陈营村住宅及配套设施、商业金融用地项目，根据土地出让合同，该项目需要配建21万平方米的限价房和2万平方米的廉租房。
该项目的限价房和廉租房工期相同，均于2009年开工，2010年建成，最终共建成2840套限价房和504套廉租房，其中的限价房已于2009年摇号配售完毕。然而，其中的廉租房部分迟迟未能回购配租。
根据土地出让合同的规定，这部分廉租房建成后由北京市建设委员会或政府指定的其他部门，按照4400元/平方米的价格一次性回购，廉租房产权归政府所有。但标书仅明确了廉租房面积和回购价格，对于何时建好、政府何时回购并没有明确的时间表。截止到2011年9月，昌平区政府仍未结算8800万元的回购价款，造成项目的廉租房部分迟迟未能回购配租。
新闻观点：说到底，还是一个钱的问题。
平新乔：保障房的资金要由政府出，是来自政府财政的。因此从这个角度讲，不能打压房地产的发展，因此限购等政策，从长远看是与保障房建设相悖的。
从经济比较敏感的长三角地区来看，目前的政策已经对政府财政造成了巨大的负面影响，保障房的目标再高，也只是空话。
因此这两者要平衡，否则几千万套保障房的开工只是挖几个坑、打几个桩，那离盖好差远了。
相关新闻：
免责声明：凡注明“来源：房天下”的所有文字图片等资料，版权均属房天下所有，转载请注明出处；文章内容仅供参考，不构成投资建议；文中所涉面积，如无特殊说明，均为建筑面积；文中出现的图片仅供参考，以售楼处实际情况为准。
